Развитие страхования рисков в сфере природопользования и охраны окружающей среды в странах Шанхайской Организации Сотрудничества
Подготовил: И. К. Яжлев.
24-25 апреля 2008 в г. Москве состоялась 1-я Международная конференция «Страховое обспечение социально-экономического сотрудничества стран-членов ШОС». Конференция была организована Деловым Советом Шанхайской Организации Сотрудничества и прошла под председательством заместителя Председателя Совета Федерации, председателя Делового Совета ШОС Д. Ф. Мезенцева. В обсуждении проблем в области страхования приняли участие Руководитель администрации Президента Российской Федерации С. Е. Нарышкин, руководитель Федеральной службы страхового надзора России И. В. Ломакин-Румянцев, статс-секретарь-заместитель министра Минэкономразвития России А. В. Попова, специальный представитель Президента РФ при ШОС Л. П. Моисеев, президент РСПП А. Н. Шохин, члены Совета Федерации, представители Межбанковского объединения ШОС, органов страхового надзора и федеральных министерств социально-экономического блока стран ШОС.
В Совместном заявлении по итогам конференции ее участники выразили взаимную заинтересованность в развитии рынка услуг страхования, решении трансграничных проблем и проблем приграничных территорий при помощи инструментов страхования, увеличении вклада страхового бизнеса в социально-экономическое развитие и интеграцию государств — членов ШОС. Решениями конференции предусматривается создание рабочей группы при Деловом совете ШОС по разработке рекомендаций по регулированию страховой деятельности в рамках Организации. В деятельности рабочей группы значительное внимание планируется уделить вопросам выработки скоординированных подходов к страхованию рисков в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Последствия хозяйственной деятельности в странах участницах, связанные с нанесением вреда окружающей природной среде, во многих случаях носят трансграничный характер. В этой связи необходимо объединение усилий и координация стран-участников ШОС по созданию финансовых механизмов предупреждения и гарантированного возмещения нанесенного ущерба. Другим обстоятельством является то, что по мере осуществления рыночных реформ в странах ШОС, формирования института частной собственности, расширения экономических свобод для участников хозяйственной деятельности, набирает силу процесс применения в сфере охраны окружающей среды наряду с административными экономических методов регулирования, в том числе страхования экологических рисков.
Так с 1 января 2006 года введен в действие Закон Республики Казахстан «Об обязательном экологическом страховании» (Закон Республики Казахстан от 13 декабря 2005 года № 93). С принятием данного закона был введен новый вид обязательного страхования — обязательное экологическое страхование. Кроме выше указанного закона, обязательное экологическое страхование в настоящее время регулируется следующими нормативно — правовыми актами Республики Казахстана: Гражданский кодекс РК; Экологический кодекс РК от 09.01.2007г. № 212; закон РК «О страховой деятельности» от 18.12.2000г. № 126; закон РК «Об обязательном страховании гражданско-правовой ответственности владельцев, деятельность которых связана с опасностью причинения вреда третьи лицам» от 07.07.2004г. № 580; Постановление Правительства РК от 08.01.2004 г. № 19 «Об утверждении Перечня экологически опасных видов хозяйственной деятельности и Правил их обязательного государственного лицензирования» и другими.
Согласно ст.107 Экологического кодекса РК целью экологического страхования является возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу третьих лиц и (или) окружающей среде в результате ее аварийного загрязнения, а также устанавливаются два вида экологического страхования: добровольное экологическое страхование в силу волеизъявления физических и юридических лиц; обязательное экологическое страхование в силу того, что физическое или юридическое лицо занимается экологически опасным видом деятельности.
В соответствии с подпунктом 3 ст.1 закона РК «Об обязательном экологическом страховании» обязательное экологическое страхование — комплекс отношений по имущественной защите законных интересов физических и (или) юридических лиц (застрахованных) при наступлении гражданско-правовой ответственности по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда жизни, здоровью, имуществу третьих лиц и (или) окружающей среде в результате ее аварийного загрязнения.
Объектом обязательного экологического страхования является имущественный интерес лица, осуществляющего экологически опасные виды хозяйственной и иной деятельности, связанный с его обязанностью, установленной гражданским законодательством Республики Казахстан, возместить вред, причиненный жизни, здоровью, имуществу третьих лиц и (или) окружающей среде в результате ее аварийного загрязнения.
Экологически опасный вид хозяйственной и иной деятельности это деятельность юридических и физических лиц, в результате которой может произойти аварийное загрязнение окружающей среды. Перечень экологически опасных видов хозяйственной и иной деятельности определяется Постановлением Правительства РК от 08.01.2004 г. № 19 «Об утверждении Перечня экологически опасных видов хозяйственной деятельности и Правил их обязательного государственного лицензирования». Согласно п.1 ст.7 закона «Об обязательном экологическом страховании» физические и/или юридические лица, осуществляющие экологически опасные виды хозяйственной и иной деятельности, не вправе осуществлять свою деятельность без заключения договора обязательного экологического страхования.
В 2007-2008 гг. в Китайской Народной Республике Государственная администрация по охране окружающей среды (Sate environmental protection administration of China SEPA) и Всекитайская комиссия по регулированию в сфере страхования (China insurance regulatory commission CIRC) разработали «Рекомендации по страхованию ответственности за загрязнение окружающей среды», официально определив направления внедрения системы страхования ответственности за загрязнение окружающей среды. В 2008 году два ведомства планируют осуществить пилотные проекты на предприятиях, которые производят, управляют, хранят, перевозят или используют опасные химические вещества, на нефтехимических предприятиях и на предприятиях по управлению опасными отходами, потенциально в наибольшей степени подверженных рискам, связанным с загрязнением окружающей среды. Особое внимание будет уделено предприятиям и отраслям, где в последние годы произошло наибольшее количество экологических инцидентов.
В настоящее время Китай вступает в период, который будет характеризоваться высокой частотой инцидентов на промышленных предприятиях, связанных с загрязнением окружающей среды. Из 7 555 крупных предприятий тяжелой и химической промышленности 81 % расположены в экологически чувствительных районах, включая речные водоразделы и густонаселенные области. 45 % из них являются источниками значительных рисков. В 2007 году, SEPA получило сообщения о 108 случаях экологических бедствий и принимало меры по ликвидации последствий, в среднем один случай каждые два рабочих дня.
В течение последующего 5-летнего периода, SEPA и CIRC начнут создание системы страхования ответственности за загрязнение окружающей среды. Планируется осуществление пилотных проектов по внедрению этой системы на крупных предприятиях и регионах. Разрабатывается перечень предприятий и объектов (в основных отраслях), которые будут страховать свою ответственность исходя из уровня экологического риска, а также на основе разработанных стандартов компенсации за экологический вред. К 2015 году, планируется разработать систему страхования рисков в сфере охраны окружающей среды для внедрения ее по всей стране. Это в свою очередь потребует усовершенствования механизмов оценки экологического риска, оценки ущерба, идентификации ответственности, ликвидации последствий инцидентов и компенсации убытков.
Планируется, что внедрение системы страхования ответственности за загрязнение окружающей среды будет осуществляться в 4-е этапа.
В первую очередь необходимо создание соответствующей нормативно-правовой базы системы страхования гражданской ответственности за загрязнение окружающей среды. Предполагается добавить положения о «страхования гражданской ответственности за загрязнение окружающей среды» в нормативно-правовые акты национального и местного уровня. Когда все необходимые условия будут созданы, планируется принятие специального закона о страховании экологической ответственности.
Во-вторых, необходимо установить, что объектом экологического страхования главным образом являются прямые убытки, вызванные загрязнением окружающей среды. Первые пилотные проекты будут проводиться в отраслях промышленности и регионах, на предприятиях, где в результате инцидентов, связанных с загрязнением окружающей среды был нанесен наибольший экологический ущерб и где существует высокая потенциальная возможность таких инцидентов. В то время как другие предприятия могут осуществить пилотные проекты добровольно. Детальная схема пилотных проектов будет разработана уполномоченными органами в сфере охраны окружающей среды и страховыми регулирующими органами.
В-третьих, природоохранные органы, страховые регулирующие органы и страховые компании имеют свои направления ответственности в рамках пилотных проектов. Органы охраны окружающей среды готовят перечень предприятий для участия в пилотном проекте и стандарты компенсации экологического ущерба. Страховые компании готовят предложения по страхованию гражданской ответственности за загрязнение окружающей среды, определяют область ответственности и размер страховых премий согласно различным видам рисков. Органы регулирования в сфере страхования разрабатывают соответствующие нормативные документы для внедрения системы страхования и регулирования данного сегмента страхового рынка.
В-четвертых, природоохранные и страховые регулирующие органы должны установить механизм и правила расследования экологических инцидентов и идентификации ответственности, стандартные процедуры компенсации ущербов и систему доведения информации об инцидентах.
Ожидается, что внедрение системы экологического страхования позволит обеспечить институциональную поддержку внедрению энергосбережения, сокращения выбросов вредных веществ.
Рядом российских правовых актов заложены основы для развития в Российской Федерации экологического страхования. Правовое регулирование экологического страхования осуществляется рядом нормативных актов, в первую очередь, Гражданским кодексом Российской Федерации. Федеральным законом «Об охране окружающей среде» от 10.01.2002г. № 7-ФЗ, заложены основы для развития в Российской Федерации экологического страхования. Закон рассматривает экологическое страхование как метод экономического регулирования в области охраны окружающей среды (ст. 18). Федеральный закон «Об организации страхового дела в Российской Федерации» в ред. от 21.07.2005г. № 104-ФЗ регулирует организационные аспекты экологического страхования. Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21.07.1997г. № 116-ФЗ, регулирует более подробно отношения в сфере экологического страхования, где заключение договора страхования риска ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных производственных объектов признается обязательным для соответствующих организаций (ст. 9), а в лицензиях на эксплуатацию объекта делается запись о наличии такого договора (ст. 6). Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» рассматривает страхование ответственности по возмещению ущерба в случае аварий, повлекших за собой вредное влияние на окружающую природную среду, в качестве обязательства инвестора (п. 2 ст. 7). Страхование ответственности за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу других лиц влиянием космической деятельности на окружающую природную среду, предусматривается Федеральным законом «О космической деятельности» от 29.11.1996г. № 147-ФЗ.
Опыт реализации положений вышеуказанных нормативно-правовых актов федерального уровня, субъектов Российской Федерации в части возмещения экологического вреда, предоставления финансовых гарантий на случай нанесения такого вреда говорит о том, что экологическое страхование является наиболее универсальным и перспективным инструментом гарантии возмещения вреда окружающей среде.
С 2004 года разработка проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» ведется рабочей группой при Комитете Совета Федерации по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии, а с начала этого года, в связи с перераспределением полномочий между Комитетами и комиссиями Совета Федерации, при Комитете по природным ресурсам и охране окружающей среды. В ходе разработки законопроекта членами рабочей группы сформулированы основные по подходы по созданию и развитию системы экологического страхования в Российской Федерации. Под экологическим страхованием предлагается рассматривать систему различных видов страхования рисков в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Такими видами могут быть: страхование ответственности хозяйствующих субъектов за вред, причиненный загрязнением окружающей среды; страхование ответственности природопользователей за невыполнение (ненадлежащее выполнение) обязательств по договорам природопользования; страхование финансовых рисков природопользователей; страхование природных ресурсов, на которые имеются право собственности (пользования, распоряжения); страхование имущества юридических и физических лиц от негативного воздействия загрязненной окружающей природной среды; страхование физических лиц от несчастных случаев и болезней в связи с негативным воздействием загрязненной окружающей среды.
Целью введения механизма обязательного страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, является защита интересов хозяйствующих субъектов в связи с их обязательствами по возмещению вреда природной среде, вреда жизни и здоровью граждан, причиненному негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также создание условий для предупреждения возникновения загрязнения окружающей среды и ликвидации его последствий, посредством использования механизма страховой защиты. В законопроекте заложена идея предупреждения возможного причинения вреда окружающей среде путем финансирования специальных предупредительных мероприятий.
Страховая защита должна включать расходы на мероприятия по расчистке территории, которые необходимо произвести после страхового случая для приведения территории в состояние, пригодное для проведения восстановительных работ; расходы на оценку затрат и составление сметы на проведение восстановительных работ; расходы на восстановление природной среды в соответствии со сметой проведения восстановительных работ, в том числе расходы на проведение рекультивации земель, включая расходы транспортировки, хранения и удаления загрязненной почвы и т.д.; возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью граждан, пострадавшим в результате негативного воздействия загрязненной окружающей среды.
На основании действующей нормативно-правовой базы, а также зарубежного и российского опыта, был составлен перечень потенциально опасных для окружающей среды объектов и видов хозяйственной деятельности для осуществления экологического страхования. Он включает группы видов деятельности и объектов с учетом степени их опасности для окружающей среды. К таким видам деятельности относятся использование атомной энергии и обращение ядерных материалов; химическое производство; нефтехимическое производство, разведка, добыча, транспортировка, переработка, хранение нефти, газа и угля, горные работы; использование электрической энергии высокого напряжения; космическая деятельность; управление промышленными и бытовыми отходами; деятельность сооружений по очистке промышленных и коммунальных сточных вод; деятельность добывающих предприятий и предприятий черной и цветной металлургии, машиностроение и металлообработка; микробиологическое производство; производство целлюлозы и бумаги; строительная (градостроительная) деятельность, включая производство строительных материалов; транспортировка опасных грузов; интенсивное животноводство, звероводство и птицеводство; масштабное (площадное или линейное) воздействиее на окружающую природную среду; деятельность субъектов, расположенных вблизи либо на охраняемых природных территориях. Виды деятельности должны поэтапно вводиться в сферу реализации законопроекта.
Разработанной концепцией предусматривается, что сфера действия обязательного экологического страхования должна распространяться на ограниченный перечень видов хозяйственной деятельности, поэтому другой целью остается отработка методов информирования и стимулирования страхователей к заключению договоров добровольного экологического страхования. В соответствии с рекомендациями парламентских слушаний, проведенных в Совете Федерации 23 мая 2006 года «Перспективы развития нормативно-правового обеспечения экологического страхования в Российской Федерации» и круглого стола «Вопросы методического обеспечения экологического страхования», проведенного 21 декабря 2006 года, парламентских слушаний в Совете Федерации от 27 марта 2008 года «Проблемы законодательного обеспечения охраны окружающей среды при использовании природных ресурсов» Ассоциацией экологического страхования ведется подготовка пилотных проектов добровольного экологического страхования в ряде регионов Российской Федерации. Инициатива поддержана МПР России, МЧС России, Минфином России, Минэкономразвития России, Ростехнадзором, Росприроднадзором и другими ведомствами, представители которых участвуют в разработке проектной документации. Подготовлены «Методические рекомендации по организации и проведению регионального пилотного проекта по экологическому страхованию», включающие «Правила страхования ответственности за вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности», договор страхования и другие методические документы.
Региональные проекты добровольного экологического страхования направлены на отработку механизма экологического страхования, его нормативно-правового и методического обеспечения и предусматривают уточнение единых подходов к проведению экологического страхования, единой методики расчета ущерба, нанесенного окружающей природной среде, накопление статистических данных, позволяющих достаточно достоверно оценить вероятность наступления страхового случая и определить величину страхового тарифа.
Закон Республики Узбекистан «Об охране природы» был принят 9 декабря 1992 года. Закон установил правовые, экономические и организационные основы сохранения окружающей среды, рационального использования природных ресурсов в Узбекистане. Однако, пока не получили достаточного развития практика применения положений, касающихся экономического стимулирования рационального природопользования, экономической ответственности и обязанности возмещения вреда, причиненного нарушением природоохранного законодательства. Экологическое страхование предусмотрено ст. 36 закона. В соответствии с ним в Республике Узбекистан осуществляется добровольное и обязательное страхование имущества и доходов предприятий, учреждений и организаций, жизни, здоровья и имущества граждан на случай ущерба, явившегося результатом загрязнения окружающей природной среды и ухудшения качества природных ресурсов. Порядок и условия экологического страхования устанавливаются законодательством Республики Узбекистан.
Схожая ситуация и в Кыргызстане, где экологическое страхование предусмотрено законом Кыргызской Республики «Об охране окружающей среды» от 16 июня 1999г. (В редакции Законов КР от 4 февраля 2002 года N 22, 11 июня 2003 года N 101, 11 августа 2004 года N 113, 6 августа 2005 года N 124). В соответствии с законом экологическое страхование осуществляется в целях обеспечения страховой защиты жизни, здоровья и имущественных интересов населения в Кыргызской Республике осуществляется добровольное и обязательное экологическое страхование юридических и физических лиц, объектов их собственности и доходов на случай экологических бедствий, аварий и катастроф, а также страхование ответственности за загрязнение окружающей среды. Юридические лица и граждане, занимающиеся экологически опасными видами хозяйственной и иной деятельности, подлежат обязательному экологическому страхованию. Отношения, связанные с экологическим страхованием, регулируются законодательством Кыргызской Республики.
Законом Республики Таджикистан «Об охране природы» (в редакции Закона РТ от 1 февраля 1996 г. N 223), статьей 22, предусматривается страхование граждан от неблагоприятных воздействий окружающей природной среды. Граждане Республики Таджикистан, а также иностранные граждане, постоянно или временно проживающие на территории Республики Таджикистан, имеют право на страхование своей жизни, здоровья, имущества от неблагоприятны воздействий окружающей природной среды, происходящих в результате хозяйственной или иной деятельности. Условия страхования, порядок внесения страховых платежей и выплаты страхового возмещения определяются законодательством Республики Таджикистан. Однако следует отметить, что вопросы экологического страхования в Узбекистане, Кыргызстане и Таджикистане пока не получили достаточного практического развития.
Страхование рисков, связанных с трансграничным загрязнением окружающей среды потребует тесного взаимодействия и сотрудничества стран ШОС. Вследствие географических условий на всем протяжении границ со странами ШОС, Россия, как правило, является реципиентом такого вреда и поэтому создание механизма предупреждения и гарантированного возмещения вреда окружающей природной среде будет иметь значение для устойчивого развития приграничных территорий и большой экономический эффект для бюджета Российской Федерации, т.к. в настоящее время последствия трансграничного экологического вреда ликвидируются в основном за счет бюджетных средств. Среди районов негативного воздействия можно отметить бассейн р. Амур, р. Раздольная на границе с КНР, бассейны рек Иртыш, Ишим на границе с Казахстаном и другие. Поэтому вопросы гармонизация законодательства стран-участников ШОС, регулирующего экологически опасные виды деятельности, введение требования об обязательном возмещении трансграничного вреда, причиненного природной среде стран-участниц ШОС должны стать одними из приоритетных для российских участников рабочих органов Шанхайской организации сотрудничества.
